2025 年 2 月 27 日 | 作者 迈克尔·哈里斯

EB-5 的现状和特朗普的改革建议

该 EB-5移民投资者计划 长期以来，"绿卡 "一直是外国投资者寻求美国永久居留权的一条途径，它以创造就业机会的投资换取绿卡。它不是一种赠品，也不是 "购买绿卡 "的简单途径（如 卡托研究所的 David Bier 指出).该计划面临着政治审查、监管改革以及关于其完整性和有效性的持续辩论。值得注意的是，该计划根据《联合国反腐败公约》进行了重组。 2022年EB-5改革和诚信法案 (俄新社）该法案将区域中心计划重新授权至 2027 年 9 月 30 日，引入了更严格的合规措施，并加强了对投资者的保护。

2025 年 2 月 25 日，唐纳德-特朗普总统提出了一项令人吃惊的新移民政策建议："特朗普金卡"，这是一项需要投资 $5 百万美元才能获得绿卡 "特权 "的签证选择，也是一项旨在取代 EB-5 的入籍计划，旨在吸引超高净值人士，同时增加政府收入。然而，这样的计划能否通过行政命令单方面实施，国会--尤其是考虑到其目前的政治构成--是否会支持这样的重大转变，都是个问题。

对于 EB-5 投资者和区域中心来说，这一公告提出了几个迫切的问题：

• 总统可以不经国会合法终止 EB-5 吗？
• 金卡签证能否通过本届国会计划通过的预算协调法案来实施？
• 这对目前正处于 EB-5 程序中的申请人意味着什么？
• 这项提案是否有可能成为法律，还是更像是一种政治手段？

本文深入分析了围绕该提案的法律、立法和政治格局--以及它对投资者、项目发起人和在美国投资移民市场上游刃有余的区域中心的意义。

1.行政命令与《EB-5 改革与诚信法案》（RIA）的比较

EB-5 投资移民计划于 1990 年根据法规设立。1992 年，美国国会对该计划进行了修订，增加了区域中心试点计划，该计划旨在通过将间接创造就业纳入考虑范围来扩展基本计划。 随后，国会于 2022 年通过了《区域投资协定》，重新授权了该计划。 EB-5区域中心 该计划的有效期至 2027 年 9 月 30 日。因此，由于 EB-5 以法律为基础，总统行政命令不能推翻或取消该计划--总统无权撤销国会法案。美国移民法属于国会的专属权力范围，这意味着只有国会才能创建、修改或废除签证类别。宪法》赋予国会制定移民和入籍规则的权力，因此总统不能单方面终止 EB-5 或通过法令用新签证取而代之。行政部门任何忽视或违背 EB-5 法律规定的企图都是非法的，几乎肯定会被法院制止。简而言之，行政命令 不能 废除 只有国会通过新的法案才能终止 EB-5 计划。

对投资者而言，重要的是，《区域投资协定》提供了直至 2027 年的稳定性。根据法律规定，区域中心计划的授权期限至 2027 年 9 月 30 日。此外，《区域投资协定》还包括一个不溯既往的条款，以在日落时保护投资者：任何在 2026 年 9 月 30 日（《区域投资协定》到期前一年）之前进行 EB-5 投资并递交申请的人都将得到保护。根据《区域投资协定》的这一条款，即使区域中心计划失效，美国公民与移民服务局也必须继续处理正确提交的 EB-5 申请，不能以过期为由拒绝或推迟申请，获得批准的投资者在日落之后仍有资格获得 EB-5 签证。这意味着在截止日期前进入该计划的 EB-5 投资者不会受到潜在关闭的影响，即使该计划过期，他们获得绿卡的途径仍然是畅通的。

至于 2027 年之前的政治动态，EB-5 的任何重大变化都需要国会立法，这为未来几年的辩论奠定了基础。现行法律将于 2027 年底到期，这意味着在此之前，国会必须决定是否重新授权 EB-5 区域中心计划、对其进行修改或让其失效。鉴于总统最近提出的 "金卡 "建议，利益相关者如 AIIA 和 IIUSA 在 2027 年之前，就应该有一场有争议的政策讨论。行业团体和投资移民倡导者已经在准备捍卫 EB-5 计划的优点或就可能的变化进行谈判。由于该计划的未来岌岌可危，我们可以预见在 2027 年日落之前会有激烈的游说和政治谈判。然而，在任何新的法律通过之前，EB-5 仍然是这片土地上的法律--投资者和区域中心可以继续按照现有的规则运作，相信仅靠行政措施是无法在一夜之间关闭该计划的。

2.立法可行性：预算协调和修改《区域一体化协定

鉴于行政命令本身不能终结 EB-5，焦点转移到了国会。问题是国会是否可以通过特殊手段（如预算协调法案）废除或修改《区域投资协定》（从而全面改革 EB-5），以及在目前的权力制衡下，这种改革是否可以现实地通过。在本文发表之时，国会正在 正在制定预算法案 通过和解进程。

预算和解是一种立法程序，允许某些与预算相关的法案绕过参议院的 "拉布 "程序，以简单多数通过。不过，预算协调有严格的规定--特别是所包含的条款必须主要影响联邦收入或支出，而不是 "无关 "的政策变化。重大移民改革通常 不符合条件 根据这些规则。事实上，参议院议员曾多次拒绝将移民政策改革纳入和解议案的尝试。例如，2021 年一项关于向无证移民提供合法身份的提案被否决。 裁定不符合程序 因为它被认为是 "实质性的政策变化"，其影响超过了对预算的影响。根据同样的推理，像废除 EB-5 计划或新设 $5 百万签证类别这样的大刀阔斧的改革很可能会超出和解的范围，因为它从根本上重构了一项移民计划，而不是纯粹的预算调整。虽然提议的金卡计划部分是作为一项削减赤字的措施（因为价格昂贵），但其核心是移民政策的改变--而这并不适合通过预算协调法案来实现。简而言之，利用预算和解法案来推翻《移民法》或设立金卡签证在程序上是非常困难的。它很可能会违反参议院规则，这意味着仍需要 60 票才能通过 "拉布 "来通过此类条款。

如果没有和解这一捷径，任何修改都必须通过正常的立法程序。这就要求参议院必须达到通常的 60 票门槛，才能结束对修改移民法法案的辩论（援引 "凝结"）。在本届国会中，要达到 60 票是一个严峻的挑战。目前，两党均未获得 "拉布 "多数票。即使共和党人（部分共和党人已表示支持特朗普的计划）以微弱优势控制了参众两院，他们也需要参议院两党的支持才能通过 EB-5 法案。从这个角度来看，假设参议院共和党人拥有大约 53 个席位（2024 年选举之后）--他们仍然需要至少 7 名民主党参议员的加入才能克服 "拉布"。这种情况不太可能发生，尤其是考虑到移民政策的两极分化。此外，也不能保证所有共和党议员都会支持取消 EB-5。许多共和党参议员和众议员一直是 EB-5 计划的支持者（该计划为他们所在的州带来了投资和就业机会），因此即使在党内，也可能会有人抵制废除现有计划，转而支持未经测试的金卡计划。

考虑到国会目前的权力平衡，任何废除或大幅修改《移民法》的提案都将面临一场艰苦的斗争。众议院以微弱多数获胜，而参议院则存在严重分歧，因此通过有争议的移民立法十分困难。近年来，移民改革总体上停滞不前，即使在就改革的必要性达成广泛共识时也是如此。两党必须达成令人信服的共识，才能颁布金卡或提前废除 EB-5 法案，而目前还不存在这种共识。总之，要改变 EB-5 法案，国会必须采取行动，而鉴于党派分歧，预算和解并不是一个可行的变通办法。除非政治意愿发生重大转变，否则在 2027 年到期之前，《区域投资协定》很可能会保持原样，而在此之前进行任何立法修改的时间窗口都很小。

这对 EB-5 投资者和利益相关者意味着什么？

对于 EB-5投资者区域中心，以及 项目开发人员我们的主要收获是目前的稳定性和未来的不确定性。至少在 2027 年 9 月 30 日之前，《注册和评估法》仍是控制性法律，这意味着现有投资者和正在考虑该计划的投资者仍可在当前框架下放心地进行投资。不溯既往条款确保了在 2026 年 9 月 30 日之前提交的申请即使在该计划日落时也能继续得到处理，因此投资者宜早不宜迟。

特朗普金卡 "提案虽然引人关注，但仍只是一个政治概念，而非迫在眉睫的政策变化。任何取代 EB-5 的努力都需要国会采取行动，而鉴于国会的分裂性质和所涉及的程序障碍，此类立法在短期内获得通过的可能性很低。此外，使用行政命令或预算调节来改革该计划的法律限制进一步降低了突然改变的可能性。

尽管如此，2026 年中期选举和 2027 年 EB-5 日落截止日期前的政治气候可能会影响投资移民的未来。如果 "金卡 "或类似的高额投资签证在立法者中获得支持，我们可能会在未来几年看到重塑 EB-5 的努力。然而，鉴于 EB-5 长期以来在经济发展和创造就业方面发挥的作用，国会更有可能修改和改革 EB-5，而不是完全取消它。

目前，EB-5 利益相关者应继续关注立法的发展，与行业倡导者合作，并确保遵守 RIA 的要求。考虑 EB-5 的投资者应利用当前计划提供的确定性，因为他们知道根据法律，他们获得美国居留权的途径仍然完好无损。虽然政治讨论可能会继续下去，但 EB-5 的基本面仍然强劲，对于那些寻求可靠投资移民途径的人来说，EB-5 仍然是目前最好的选择。

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